לעבור מכיבוי שריפות להיערכות מראש
עליית מחירי הדיור המתמשכת, חרף מאמצי הממשלה להיפוך המגמה, הובילה להבנה כי יש לקדם תכנית אסטרטגית לדיור. על אילו תחזיות התבססה התכנית, מהו הפער בין האומדן שלה לבין זה של ועדת טרכטנברג וכמה דירות צריך לתכנן עד 2040? ניתוח
למה, על אף מאמצי הממשלה, נמשך משבר הדיור כל כך הרבה זמן? (צילום: מירב בטט)
בסוף שנת 2007 שכר הדירה הממוצע לדירת ארבע חדרים בתל-אביב עמד על 4,000 שקלים. כיום הוא נושק ל-7,000. אמנם עליות המחירים בתל-אביב הן גבוהות יחסית, אך גם בכלל הארץ עלו מחירי השכירות בכ-60% ומחירי הדירות בלמעלה מ-100%. למעלה משמונה שנים עברו מאז החל משבר הדיור בשנת 2008 ועליות המחירים עדיין נמשכות, וזאת על אף מאמצי הממשלה להפוך את מגמת המחירים.
אם בשנים הראשונות של המשבר נסב הדיון על מקורות המשבר, בשנים האחרונות עולה ביתר שאת השאלה: למה, על אף מאמצי הממשלה, נמשך משבר הדיור כל כך הרבה זמן? במוצר רגיל בו מתרחשת עליית מחירים חדה, פועלים כוחות השוק להרחבת ההיצע (שכן הייצור הופך להיות כדאי יותר) ומביאים לירידות במחיר. בהקשר זה, דירה הינה מוצר ייחודי יחסית שכן כמעט ולא ניתן לייבא אותה, ועל כן הגדלת ההיצע צריכה להיעשות באופן מקומי. כמו כן, הזמן הנדרש לייצורה הוא ארוך מאוד: מעבר לכך שזמן הבינוי אורך שנתיים עד שלוש, לפני בנייתה נדרשת הדירה לעבור מסלול ביורוקרטי ארוך (אישור התכנון והוצאת היתר הבנייה) וכן יש להקים תשתיות נלוות הנדרשות לתפקודה הבסיסי.
מיטב ההערכות הן כי שרשרת ייצור דירה בישראל – מהולדתה על שולחן השרטוטים ועד הגשת המפתח לרוכש הדירה – אורכת 15-12 שנים. ואכן לאחר עליות המחירים הגבוהות בישראל, תגובת השוק בהרחבת היקף הבינוי הייתה, ועודנה, איטית מאוד. כך למשל, רק בשנת 2012 נרשמה עלייה משמעותית בהיקפי אישור התכנון בישראל (מכ-30 אלף לכ-60 אלף דירות בשנה), ורק בשנת 2015 עלו התחלות הבנייה מעל 50 אלף דירות לשנה. כמובן שאישור התכנון של דירה אינו מעיד על גידול מיידי בבנייה – להערכתנו, רק כעבור חמש שנים מאישור התכנון מתחילה בנייתן של כ-20% מהדירות, ורק כעבור 15 שנים מאישור התכנון מתחילה בנייתן של כ-80% מהדירות (ראו תרשים). כך, על אף שהיקף התכנון הוכפל ולאחר מכן שולש, היקף הבינוי עלה עד כה פי 1.5 (לעומת התקופה שקדמה למשבר).
התפקיד של מערכת התכנון במשבר הדיור
מתוך ספרות הכלכלה העירונית עולה כי אחת הדרכים המרכזיות להתמודדות עם המשך הארוך של שרשרת ייצור הדירות – כך ששוק הדיור יוכל להגיב בלוחות זמנים סבירים לעליות מחירים חדות – היא החזקת מלאים של דירות מתוכננות (וזמינות יחסית לבנייה) בהיקפים סבירים. כחוכמה בדיעבד, אני סבור כי אחת הסיבות לתגובה האיטית של שוק הדיור לעליות המחירים נבעה מפעילות בהיקף מצומצם מדי של מערכת אישור התכנון. מן הנתונים עולה כי בשנים 2011-2000 עמד היקף אישור התכנון הממוצע של מערכת התכנון בישראל על כ-25 אלף דירות לשנה. בהינתן הפחתים במערכת, במשך הזמן הנדרש לאחר אישור התכנון, ובגידול האוכלוסין בישראל, היקף הפעילות בשנים אלו עמד על כשליש מהיקף הפעילות הנדרש.
לרמות המחירים הגבוהות בישראל סיבות רבות, כגון: מערך תמריצים לקוי לרשויות המקומיות לקידום בנייה למגורים, מסים נמוכים יחסית על השקעות בנדל"ן, מערכת תכנון מגבילה, פגיעת המשבר הכלכלי באפיקי השקעה חלופיים, ריבית משכנתאות נמוכה, ציפיות הציבור להמשך עליות המחירים ועוד. כלומר, אינני סבור שהפעילות החסרה של מערכת התכנון בעשור הראשון של שנות האלפיים היא הסיבה היחידה לרמות הגבוהות של מחירי הדיור בישראל, אך לטעמי היא אחת הסיבות המרכזיות לכך. בנוסף, לא ברור מי "אשם" במצב זה של מערכת התכנון – ניהול לקוי של המערכת, העדר תקציבים, או חוסר עניין ממשלתי. השורה התחתונה היא כי מערכת התכנון פעלה בהיקפים לא מספקים, וכי הדירות שתוכננו לא סונכרנו עם הקמת התשתיות הנלוות הנדרשות (כך למשל, תכניות מאושרות רבות נדרשות להקמת תשתיות תחבורה חיוניות המונעות פקק של שעתיים בעלייה לכביש הראשי, ובמשך שנים רמת הסנכרון מול משרד התחבורה הייתה לקויה, כך שהקמת התשתיות הנדרשת לא תוקצבה ולא קודמה).
מניתוח זה עולות לטעמי מספר תובנות הכרחיות לניהולה התקין של המערכת. (א) על מערכת התכנון לפעול בהיקפים התואמים את הגידול בביקוש לדירות. (ב) על מערכת התכנון לפעול בהיקפים המתואמים עם משכה הארוך של שרשרת ייצור הדירות – כלומר, על מערכת התכנון לתכנן היום לטובת היקפי הבינוי הנדרשים בעתיד. (ג) על מערכת התכנון להתנתק (במידת האפשר) ממחזורי העסקים הכלכליים של שוק הדיור – כלומר, כאשר שוק הדיור בשפל, על מערכת התכנון להמשיך ולאשר דירות בהיקפים הנדרשים ולצבור מלאי תכנוני שישרת את השוק כאשר מחזור העסקים יתהפך (ולא כפי שהתרחש כאשר שוק הדיור היה בשפל בעשור הראשון של שנות האלפיים). (ד) נדרש תיאום טוב יותר עם הקמת התשתיות הנלוות, אשר רבות מהן מיוצרות על ידי גורמים ממשלתיים שאינם קשורים לשוק הדיור ואשר מחירי הדיור אינם עומדים תמיד בראש סדר העדיפויות שלהם.
כמה דירות צריך לתכנן עבור הילדים שנולדו בתחילת שנות האלפיים?
מתוך תובנות בסיסיות אלה נולד הרעיון של תכנית אסטרטגית לתחום הדיור. ברור היה כי תכנון מראש למספר עשורים קדימה (עקב משכה הארוך של שרשרת הייצור), נדון לכשלון כל עוד לא ניתן לבססו על תחזיות ואומדנים בעלי ודאות גבוהה יחסית. שכן ככל שתכנית זו תתבסס על הערכות, אומדנים, ותחזיות בעלות ודאות נמוכה, רמת המורכבות של תכנית מסוג זה בכוחה להביא לסטיות גדולות מדי מן התכנון. על אף כל האמור לעיל, נראה היה כי קיים גורם אחד שהינו בעל ודאות גבוהה יחסית, אשר יכול להוות את אבן הראשה לבניין התכנית האסטרטגית לדיור – גידול האוכלוסין בישראל. וליתר דיוק – הביקושים העתידיים לדיור הנובעים מהילדים שנולדו ב-25-20 השנים האחרונות (בניכוי הדירות המתפנות על ידי משקי הבית שנפטרים).
כמובן שגם בחישוב ביקושים עתידיים אלה לדירות מצויות הנחות לא מעטות - ייתכן שגיל הנישואים יתאחר, ששיעור הגירושים יגדל, ששיעור התמותה יקטן, שצעירים יגורו יותר עם ההורים וכיוצא באלה - אך מידת הטעות כאן היא סבירה. בשנת 2014 פרסמתי (יחד עם נעה ליטמנוביץ) אומדן להיקף הביקושים העתידיים לדיור לשנים 2035-2015. עד אז לא נערך בישראל אומדן מקביל לשנים אלה. בתמ"א 35 נערך אומדן דומה עד שנת 2020 (והאומדנים שלנו הם קרובים יחסית בשנות החפיפה), ובוועדת טרכטנברג נערך אומדן בסיסי בלבד לגידול בביקוש הנוכחי לדיור (שהתברר בדיעבד כמוטה כלפי מטה).
מן האומדן לצרכי הדיור העתידיים (שהתבסס על מודל שנבנה בבנק ישראל והורחב ועודכן על ידינו) עלתה תמונה מטרידה. ראשית, עלה מן האומדן כי היקף הגידול בביקושים הנוכחיים עומד על כ-50-45 אלף דירות לשנה – לעומת 40 אלף הדירות שאמד צוות הדיור בוועדת טרכטנברג. שנית, עלה מן האומדן כי היקפי הביקושים נמצאים בעלייה חדה, ותוך כ-10 שנים הגידול בביקוש לדירות יעמוד על כ-60 אלף דירות לשנה, וימשיך לעלות מעבר לכך.
צרכי הדיור בישראל באלפי יח"ד לשנה. מקור: נתוני הלמ"ס ועיבודי המועצה הלאומית לכלכלה
למרות שמנופים מתנוססים כמעט בכל עיר ברחבי הארץ, ההיצע לא מצליח להדביק את הביקוש (צילום: מירב בטט)
כלומר, מאומדן צרכי הדיור העתידיים עלה שעל שוק הדיור בכלל ועל מערכת התכנון בפרט להתמודד עם היקפי בינוי הגדולים משמעותית ממה שהיה ידוע לנו עד כה, כי הגידול שהתרחש בפעילות המערכת בעת משבר הדיור אינו גידול זמני, ועל המערכת להתחיל ולהתכונן לגידול קבוע בהיקפי הפעילות. לשם ההמחשה, בעת עבודת צוות אסטרטגיה:דיור הורחב אומדן צרכי הדיור העתידיים עד לשנת 2040 ונמצא כי עלינו לבנות כ-1.5 מיליון יחידות דיור בשנים 2040-2017, וכי על מערכת התכנון להתחיל לתכנן הקמתן של כ-60 אלף דירות לשנה, לעומת כ-40 אלף דירות לשנה על פי אומדני ועדת טרטכנברג. אציין גם כי היקף בינוי נדרש זה העיד על הצורך בהיקפי התחדשות עירונית גבוהים משמעותית ממה שהורגלנו אליהם, על מנת להתמודד עם קצב אזילת הקרקעות, ועם היקף הביקושים החזויים באזורי הביקוש.
על מנת להתמודד עם היקפי הבינוי הללו ולהכין את המערכת באופן טוב יותר לקראתם, הוקם בהחלטת ממשלה מיוני 2015, צוות אסטרטגיה:דיור, במטרה לערוך שינוי מבני במערכת ולהעבירה מכיבוי שריפות להיערכות מראש. בבסיס תפישת העולם של הצוות במועצה הלאומית לכלכלה, עמדה התפישה כי מטרתה המרכזית של מערכת התכנון היא לייצר את התכנון המיטבי אשר יאפשר את היקפי הבינוי הנדרשים כתוצאה מהגידול הצפוי בצורכי הדיור העתידיים של האוכלוסייה בישראל. ובמילים אחרות, על התכנון להיות כפוף לצורכי האוכלוסייה, ולעשות את המיטב תחת מגבלה זו.
לצפייה במסמך המלא: "התכנית האסטרטגית לדיור לשנים 2017-2040"
עופר רז-דרור, הוא כלכלן בכיר במועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה, ובין היתר אחראי על תחום הדיור במועצה. לקח חלק ביצירת התכנית האסטרטגית לדיור 2040-2017 של ממשלת ישראל. משלים בימים אלה דוקטורט העוסק בתחום הדיור בישראל.
לקריאה נוספת:
"תמ"א 38 כאוס תיכנוני או אמצעי ליצירת עירוניות טובה?", מאת נתנאל רייכר
"דיור להשכרה בצומת דרכים", מאת סבסטיאן ולרשטיין
"פתרון הדיור שאתם באמת צרכים", מאת תמר זנדברג
פוסט זה התפרסם בשפת רחוב ב- 30.07.2017
